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Política cultural
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Definiciones
La expresión “política cultural” no alude a un concepto unidimensional, sobre el cual exista un consenso universal en cuanto a su significado; por tanto, circulan múltiples definiciones de política cultural, casi tantas como concepciones de la misma existen. Cualquier definición de política cultural viene determinada por la amplitud del significado de la palabra “política” y la plétora de conceptos de cultura que a lo largo de los años han ido acuñando las distintas corrientes filosóficas, políticas y científicas que se han ocupado de estudiar en profundidad esta materia.
En el diccionario de la RAE se afirma que política puede ser la “actividad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos públicos” (acepción 8) y asimismo la “actividad del ciudadano cuando interviene en los asuntos públicos con su opinión, con su voto, o de cualquier otro modo” (acepción 9); se trata de dos significados que pueden ser complementarios u opuestos, según el modo de pensar de cada uno. Es también oportuno aquí referirnos a la acepción 12, según la cual la política es el conjunto de “orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un ámbito o campo determinado”. Según esta definición, la política cultural puede ser el conjunto de orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en el campo de la cultura; parece una definición adecuada, aunque no se pueden perder de vista las ideas sugeridas por las acepciones anteriores, relativas a la intervención en los asuntos públicos.
En lo que se refiere a las definiciones acuñadas por los teóricos más reconocidos en el estudio de la materia, George Yudice y Toby Miller sostienen que la política cultural "se refiere a los apoyos institucionales que canalizan la creatividad estética y las formas de vida colectivas''" y "está contenida en instrucciones de carácter regulatorio y sistemático". Néstor García Canclini [1] la define como "el conjunto de intervenciones realizadas por el Estado, las instituciones civiles y los grupos comunitarios organizados a fin de orientar el desarrollo simbólico, satisfacer las necesidades culturales de la población y obtener consenso para un tipo de orden o de transformación social", para luego añadir que en su opinión "esta manera de caracterizar el ámbito de las políticas culturales necesita ser ampliada teniendo en cuenta el carácter transnacional de los procesos simbólicos y materiales en la actualidad".
Agentes de la política cultural
Institucionales
Las Administraciones del Estado en sus diversos niveles
Generalidades y reseña histórica
Las administraciones del Estado son el principal agente institucional de política cultural, así como el tronco del que nacen los demás agentes institucionales. De hecho, se podría decir que la política cultural empieza con los inicios de la intervención pública en el universo de la cultura, que puede remontarse a los principios del Estado moderno (no incluimos el mecenazgo tal y como se entendía en una monarquía absoluta); en España, se habla de política cultural a partir del siglo XVIII, con la fundación de la Biblioteca Nacional (1711) y de la Real Academia de la Lengua (1714). Sin embargo, hasta finales de la década de 1970 la intervención pública en cultura fue muy limitada y centrada en todo caso en instituciones culturales de carácter clásico a las que pocos tenían acceso en un país cuya tasa de analfabetismo era muy elevada: bibliotecas, museos, archivos y academias. Si el régimen político imperante era totalitario, la política cultural iba además dirigida decididamente contra las tendencias más contemporáneas y rupturistas, que pudieran cuestionar en mayor medida el discurso gubernamental. Además, los recursos disponibles siempre fueron muy reducidos, en línea con la penuria económica sufrida por todos los gobiernos del país hasta que España se dotó de un sistema fiscal homologable con el vigente en la mayoría de los países de Europa Occidental después de la II Guerra Mundial.
Entretanto, a partir de 1950 se había comenzado a experimentar en Europa con otros modelos de política cultural, como el adoptado por Francia (potente en fondos, centralizado y relativamente uniforme), que se contraponía en cierto modo al implantado en Suecia y otros países escandinavos ya en la década de los treinta (dotado también de una financiación robusta, pero fuertemente descentralizado y muy inclinado hacia el fomento de la cultura a nivel ciudadano; un modelo parecido sería aplicado en Alemania Occidental después de 1970). La administración pública española se hizo eco de la existencia de dichos modelos a partir de la década de los ochenta, en que afloró también una fuerte demanda cultural antes contenida; la creación del Ministerio de Cultura en 1977 y las políticas culturales novedosas adoptadas por las autonomías y los municipios una vez que dispusieron de las atribuciones para ello a partir de 1979 fueron reflejo de la llegada de otras formas de concebir la política cultural, vinculadas a una financiación pública más abundante y a una mayor apertura a manifestaciones culturales no tradicionales. El debate entre distintos modelos de política cultural ha sido constante desde entonces, entrando también en escena el modelo anglosajón, más basado en la iniciativa privada/comercial y en criterios de rentabilidad monetaria.
Distribución del gasto público cultural en España. Importancia de las comunidades autónomas y los municipios
Como es sabido, en España el Estado se estructura en Administración Central, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos (en este último nivel se suelen incluir las Diputaciones Provinciales, al emanar su poder del de los municipios); una particularidad importante de las políticas culturales es su elevado grado de descentralización en relación con otras políticas, como por ejemplo las de infraestructuras (llevadas a cabo sobre todo por la Administración Central) o las de educación y sanidad (que esencialmente corresponden a las Comunidades Autónomas). No sólo es limitado en España el peso del gasto cultural llevado a cabo por el Gobierno central (un 17,07% del total en 2003), sino que los municipios son los principales financiadores públicos de la cultura en España, con un 56,78% del total presupuestado por las distintas administraciones [2]. En cuanto a las prioridades de gasto de cada nivel administrativo, destaca la fuerte inversión del Gobierno central en museos y de las Comunidades Autónomas en patrimonio, en tanto los Ayuntamientos se centran más en la promoción cultural, concepto que incluye la potenciación de distintas formas de cultura en el sentido antropológico.
Las empresas públicas y los organismos autónomos de carácter estatal
En los últimos tiempos, la necesidad de dotarse de marcos legales y burocráticos más flexibles ha llevado a las administraciones públicas a crear organismos autónomos cuya especial categoría jurídica les otorga mayor margen de maniobra a la hora de aplicar políticas culturales. Ejemplos de este tipo de organismos son la Empresa Pública de Gestión de Programas Culturales o el Instituto de la Cultura y las Artes de Sevilla.
No institucionales
Grupos comunitarios y de iniciativa privada independiente y/o no comercial
Este concepto podría incluir diversos agentes sociales independientes de la administración pública y sin ánimo de lucro (por ejemplo, proyectos culturales y asociativos a nivel de barrio o pequeña población), así como otras iniciativas de creación y promoción cultural de carácter no industrial (como los grupos de teatro independiente). Se trata de colectivos de gran importancia en el ámbito de la cultura de base, que contribuyen decisivamente al avance de la creatividad debido a la autonomía de que disfrutan en lo que se refiere a la programación de contenidos. Su principal vulnerabilidad es la escasez de sus recursos económicos, paliada a veces con el apoyo de las administraciones públicas; sin embargo, existen lugares en que este tejido cultural básico juega un papel fundamental en la promoción y el mantenimiento de formas de cultura que las instituciones públicas locales no pueden o no quieren favorecer.
Iniciativa privada comercial
Para los propósitos de este artículo se entiende por iniciativa privada comercial toda aquella empresa u organización no estatal que intervenga en el mundo de la cultura motivada sobre todo por criterios de rentabilidad económica en oposición a la rentabilidad social o artística. No hay consenso sobre si la iniciativa privada comercial es un agente de política cultural; por ejemplo, George Yudice sí la incluye entre dichos agentes, en tanto que García Canclini no lo hace explícitamente (aunque pudieran ser incluidas en las "instituciones civiles y grupos comunitarios organizados" a los que se refiere) . No obstante, en los últimos tiempos es frecuente que las políticas culturales públicas incluyan medidas de fomento del mecenazgo y otras ayudas a la implicación de bancos y empresas en proyectos culturales; tales medidas sí podrían ser consideradas como parte de una política cultural.
Conceptos vinculados a la política cultural
Sectores de actividad incluidos en la política cultural. Algunos ejemplos en Europa
España
Según el Ministerio de Cultura, "bibliotecas y archivos públicos; propiedades culturales artísticas y arquitectónicas, publicación de libros y periódicos; artes visuales, musicales y escénicas; música clásica, y artes audiovisuales"[3]
Italia
Acepta el dictamen de Eurostat, que incluye en la política cultural los siguientes sectores: patrimonio, archivos, bibliotecas, artes visuales, arquitectura, artes escénicas, libros, prensa, cine y producción audiovisual. [4]
Países Bajos
Patrimonio cultural (museos, edificios y lugares de importancia histórica, arqueología y archivos); medios de comunicación (radio, televisión y medios impresos), literatura y bibliotecas; y arte (artes visuales, diseño, arquitectura, cine, teatro, artes escénicas, cultura no creada profesionalmente y enseñanzas artísticas).[5]
Suecia
En 1995 se definió la política cultural como centrada en asuntos relativos al arte, los medios de comunicación, el patrimonio cultural, y la llamada "educación y creatividad cultural de la población" ("bildningsstravänden"). Ello complementa la definición acuñada en 1974, según la cual la política cultural incluía medidas concernientes al idioma, los escenarios, la imagen, el sonido y los medios de comunicación, además de educación de la población adulta y medidas organizativas para conservar y revitalizar el patrimonio cultural. Se dice que el enfoque definido por estos principios conduce a una política de desarrollo de la cultura de calidad, y que la cultura comercial creada según pautas de producción masiva no es aquí objeto de la política cultural. [6]
Necesidad de la política cultural. Vinculación a diferentes concepciones de las políticas públicas
Como ha venido ocurriendo con otros campos en que se han producido intervenciones públicas, determinados sectores que propugnan una intensificación del capitalismo han criticado la posibilidad de una contribución estatal al fortalecimiento del tejido cultural, usando frecuentemente el argumento de la hipotética tentación dirigista en que podrían caer los poderes públicos si apoyan unas determinadas manifestaciones culturales en detrimento de otras. La frase "La mejor política cultural es la que no existe" es pronunciada con asiduidad por quienes se adhieren a esta línea ideológica; de acuerdo con su concepción, esta ausencia de política cultural sería suplida por el supuesto libre juego de las fuerzas del mercado, que pondría a cada manifestación cultural en el lugar que le corresponde de acuerdo con las leyes de la oferta y la demanda.
Tal y como se ha dicho, esta corriente de opinión es coherente con la defensa de un Estado mínimo al modo de los anglosajones del siglo XIX, en el que las funciones del poder público se limiten a la protección de un marco jurídico que permita el libre comercio y el ejercicio de ciertos derechos básicos, entre los cuales siempre se encuentra el de propiedad privada. Este tipo de estructura estatal, basada en los principios del liberalismo clásico de Hume y Adam Smith, es prácticamente desconocida en el continente europeo, aunque no en países de influencia británica y estadounidense; sin embargo, en nuestro contexto local el comienzo de la intervención pública en cultura (de la política cultural) es casi simultáneo al nacimiento del Estado moderno. Para una política cultural más completa, con unos objetivos orientados al conjunto de la ciudadanía y que se extiendan más allá de la financiación de ciertas instituciones de élite, hay que esperar a la formulación y reivindicación de los derechos sociales, entre los cuales se encuentra el del acceso a la cultura; en lo referido a políticas públicas, estos derechos son garantizados por el Estado social o Estado del bienestar, pero no por el llamado Estado liberal o Estado mínimo. Es por ello que la política cultural se ha desarrollado en paralelo a otras medidas de extensión de derechos como la cobertura sanitaria universal o la ampliación de los sistemas de Seguridad Social tanto en prestaciones como en población cubierta, y que las corrientes que abogan por la limitación de los instrumentos financieros de la política cultural o por la sujeción de sus gastos a criterios de rentabilidad suelen situar estas demandas en el contexto de una defensa de la reducción general del gasto público, particularmente del gasto social. De este modo, en la base de estas diferencias de concepción se sitúa un debate más amplio sobre los objetivos últimos de la política estatal y la conveniencia o no del desmantelamiento (en mayor o menor medida) del Estado social y el retorno al Estado liberal.
Los partidarios de la teórica eliminación de la política cultural suelen amalgamar en sus críticas la intervención cultural de un Estado del bienestar con la usual en un Estado autoritario, alertando del peligro de un giro gradual de la primera hacia la segunda; de hecho, en la Alemania Occidental de posguerra se optó por un grado muy pequeño de intervención estatal en cultura, pues la idea de una presencia pública fuerte en el ámbito cultural traía reminiscencias del periodo hitleriano. Sin embargo, la política cultural asociada a regímenes totalitarios se distingue por no garantizar un acceso universal a la cultura (si existe, debe ser controlado según los intereses de quienes dictan las normas) y ser muy propensa a la injerencia en cuanto a contenido (que no se limita a favorecer unas formas de arte frente a otras, sino que alcanza el extremo de proscribir, perseguir y estigmatizar las manifestaciones culturales que no son del agrado de la facción que encarna el poder; esta persecución llega a incluir el arresto, el exilio o el asesinato de los creadores desafectos), amén de clasicista y reacia a aceptar la innovación y la cultura de vanguardia (el concepto nazi de "arte degenerado" es muy ilustrativo al respecto). Por lo demás, la política cultural de un régimen dictatorial no tiene por qué ser munificente ni conllevar una dotación presupuestaria generosa; la España franquista es un buen ejemplo al respecto. Los contrastes con la política cultural de una democracia avanzada son obvios.
Un factor importante en este debate es el hecho de que en la actualidad la formulación de la falta de sentido de la política cultural es puramente teórica, ya que en la práctica siempre suele existir una política cultural, a no ser que la administración pública esté tan descapitalizada que no disponga de recursos para ello. Tal y como sostiene García Canclini, incluso en ciertos países que se suelen citar como ejemplos no intervención en cultura, tales como Estados Unidos, existe un nada despreciable apoyo económico del Estado a ciertas ramas de la industria cultural, que se articula mediante exenciones fiscales y ayudas a la exportación. La ausencia de una visión política que pretenda garantizar un conjunto amplio de derechos ciudadanos, incluyendo el del acceso a la totalidad del espectro de opciones culturales existentes, deja un hueco que es llenado por los grupos de presión (lobbies) que intentan condicionar al Gobierno para alcanzar el mayor grado posible de satisfacción de sus intereses. En Estados Unidos, la gran industria del cine y la música se agrupa en sendas organizaciones patronales (la MPAA y la RIAA, respectivamente) con capacidad de influir a favor de la aprobación de leyes que consoliden su posición en el mercado, así como de garantizar el mantenimiento de las mencionadas ayudas y exenciones fiscales. Siguiendo con este ejemplo, es interesante el contraste con la situación de países que efectivamente carecen de una política cultural articulada, ejemplificado por la agresiva penetración del cine estadounidense (respaldado, como hemos dicho, por un fuerte apoyo gubernamental) en mercados latinoamericanos donde la industria cinematográfica local, privada de sostenimiento público, sobrevive a duras penas, teniendo que recurrir a la lejana Europa (y su política cultural) para financiar sus producciones [7].
El caso norteamericano pone de manifiesto también las limitaciones de la concepción de la política cultural como una forma de política económica destinada en este caso a apoyar a la industria cultural. La gran importancia dada en este caso a los lobbies como agentes políticos supone que sólo obtendrán apoyo público aquellos proyectos culturales capaces de hacerse escuchar en la esfera de los organismos legislativos de alto nivel y los escalones superiores de las administraciones públicas. Ésta es una capacidad de la que carecen la mayor parte, por no decir la totalidad, de las iniciativas culturales de base, y en general todas las que no partan con un amplio respaldo en forma de capital inicial. Además, la aplicación de una lógica industrial a la cultura podría suponer el ahogamiento de las tendencias más comprometidas y/o innovadoras, cuya rentabilidad social y artística no puede valorarse en el breve plazo utilizado para medir el éxito comercial. Esto significaría que los poderes públicos intervendrían en el sector de la cultura para apoyar a quien ya dispone de una posición fuerte, lo cual robustecería aún más dicha posición frente a iniciativas más modestas y privadas de ayuda, e iría en sentido contrario a cualquier concepto de política redistributiva. Como resultado, los colectivos con propuestas más audaces y arriesgadas se verían obligados a elegir entre reducir los medios empleados en su producción o subir el precio al que la ofrecen en el caso de que participen en el mercado, lo que podría hacerla inasequible a amplias capas de la población, que de esta forma vería limitadas sus opciones.
En resumen, el debate sobre la necesidad de la política cultural es en primer lugar un debate sobre qué tipo de Estado y de política pública se prefiere, y en segundo lugar, una controversia sobre qué modalidad de acceso a la cultura (universal, limitado por el mercado, o híbrido entre ambos) es más conveniente; en definitiva, es una discusión sobre qué clase de cultura queremos, en que la concepción de la cultura como sector industrial que genera productos industriales con pautas de comercialización industrial se contrapone a la idea de la cultura como vehículo transmisor de valores, vivencias, filosofías, sentimientos y anhelos cuya importancia podría pasar desapercibida a los balances contables.
Referencias
Sitios web
Compendium. Cultural policies and trends in Europe, ERICarts, Council of Europe. [8]
Publicaciones e informes
LLUÍS BONET, Evolución y retos de la política cultural en España. [9]
GEORGE YUDICE, TOBY MILLER, Cultural policy, SAGE, 2002.
VARIOS AUTORES, La política cultural en España, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, 2004. [10]
Enlaces de interés sobre política cultural en Andalucía
Plan Estratégico para la Cultura en Andalucía (PECA) [11]
Plataforma de Reflexión sobre Políticas Culturales (PRPC) [12]
Principales editores del artículo
- Iván Roselló (Conversación |contribuciones) [16]
- Isabelmaria (Conversación |contribuciones) [1]
- Fátima (Conversación |contribuciones) [1]
- Lolamartin (Conversación |contribuciones) [1]